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国标解读——框架协议采购的逻辑构造与实践应用

2026-06-01

项目名称: 国标解读——框架协议采购的逻辑构造与实践应用

招标公司: 国家电网公司

采购标的物: 法律顾问服务、逻辑构造与实践应用

项目地区：北京北京

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本文首发于《招标采购管理》2026年第4期。

原标题：框架协议采购的逻辑构造与实践应用 ——《电子采购交易规范非招标方式》内容与释义解读

摘要：框架协议采购因灵活高效特点，受到了企业的青睐。《电子采购交易规范非招标方式》界定了框架协议采购的内涵定义、适用条件和实施流程等，为企业合规开展框架协议采购提供了重要依据。框架协议采购可以将潜在采购需求与供应资源进行预先整合，一定程度上打破了传统项目式采购单次交易的局限性，契合了供应链采购长期协同的部分需求，共同推进国有企业从项目式采购向供应链采购发展转型。

关键词：框架协议采购；适用情形；约定要素

框架协议采购因其“先入围再成交”的灵活高效特点，受到了越来越多企业的青睐，在解决传统“一项目一采购”导致的僵化、时效性不足等问题上发挥了重要作用。实践中，各个企业所实施的框架协议采购活动，存在名称表述不一致、概念边界不清晰、实施程序不一致、执行标准不统一等问题，既影响了规范执行，也不利于经验交流与持续改进。由中国招标投标协会、中国标准化研究院牵头起草，经国家市场监督管理总局和国家标准化管理委员会批准发布实施的《电子采购交易规范非招标方式》（GB/T 43711—2024，以下简称《采购规范》），系统界定了框架协议采购的内涵定义、适用条件和实施流程等，为企业依制合规开展框架协议采购提供了重要依据。

国家电网公司采用集团总部一级集中采购和省公司/直属单位二级集中采购两种采购实施模式，框架协议采购作为一种组织形式，在公司采购活动中得到广泛应用，占公司采购总规模的48%。《采购规范》和国务院国资委、国家发展改革委联合印发的《关于规范中央企业采购管理工作的指导意见》（国资发改革规〔2024〕53号，以下简称《指导意见》）发布后，国家电网公司迅速响应，全面对照《采购规范》和《指导意见》系统修订了《公司采购计划管理办法》《公司采购活动管理办法》，其中对于框架协议采购，结合国网公司采购需求特点、两阶段执行特点，又进一步细分为“电商交易、协议库存、统一匹配、自主执行和二阶段采购”五种模式。本文结合《采购规范》起草、应用解析编审以及国家电网公司等单位的实践应用，对《采购规范》中框架协议采购的内容做进一步解读。

一、《采购规范》中框架协议采购的内容分布

《采购规范》第6章第1节“6.1采购组织形式”中，明确提出了战略采购、集中采购、框架协议采购、电子商城采购、分散采购等五种采购组织形式，在6.1.4条中对框架协议采购的基本内涵、两阶段特征和竞争要求作出了原则性规定，最后在规范性附录D中提出了框架协议采购实施要求，明确了框架协议采购的适用条件（D.1）分类及要求（D.2）和实施流程（D.3），形成较为完整的框架协议采购规则体系。这是在国家标准层面首次系统性明确界定框架协议的定义、分类、实施流程、定价方法、竞争要求和成交规则等程序规则，回应了实践中长期存在的规则分散、标准不一等问题，为企业规范开展框架协议采购提供了统一依据和制度遵循。

二、框架协议采购的内涵、核心特征及其适用

（一）框架协议采购的基本内涵与特征

框架协议采购是采购人归集一定时期内具有相同属性特征，但无法一次确定采购项目时间、地点、数量的采购需求要素，采用竞争方式并分阶段选择入围供应商和确定成交供应商，签订和实施采购合同或订单。由于采购人无法一次性完整准确地提出全部采购需求要素，需要分阶段组织实施采购交易活动，逐次选择入围供应商和确定成交供应商，逐步确定采购需求的技术规格、质量标准、履约时间、履约地点、数量和价格等要素，然后签订和实施采购合同或订单。“两阶段实施、分步确定要素”，把采购活动分为选择入围供应商和确定成交供应商两个阶段，这是框架协议采购区别于其他采购组织形式的核心特征。

实践中，国有企业广泛采用批量集中采购，根据采购需求要素的确定性与否，把框架协议采购和批量集中采购归为一组可对照比较的采购组织形式。批量集中采购是采购人能够准确归集各采购需求人一定时期内的采购需求，一次性精准提出采购需求的技术规格、时间、地点和数量等全部要素，通过竞争程序择优确定成交供应商和成交价格后，签订一个具体标的物的技术规格、质量标准、交付数量、交付时间、交付地点等都明确的采购合同。批量集中采购是以合同的确定性保障供应商快速组织生产、满足供应，但难以有效应对市场的不确定性。

市场经济中确定性是暂时的，不确定性是永恒的。由于市场的不确定性，叠加集中采购一般会有较长的需求提前期，实际需求产生时的需求数量、需求技术规格、质量标准等，相较于需求计划提报时往往已经发生了变化。如果采购时一次性选定成交供应商并订立一个所有要素均确定的采购合同，对于采供双方来说都具有较大的履约风险。框架协议采购运用一种循序渐进并逐步明晰合同要素的理念来应对市场的不确定性，第一阶段通过预测采购需求范围，选择入围供应商，签订框架协议，约定部分采购需求要素，达成基本采购意向，稳定交易预期；第二阶段根据实际项目需求，在入围供应商中确定成交供应商，细化确定全部采购需求要素，签订采购合同或订单，完成合同履行，既降低了交易成本和库存成本，又满足了供应的及时性。

（二）框架协议采购的适用条件及情形

《采购规范》D.1条指出，采用框架协议采购应同时满足三个基本条件：

1.明确采购需求人或采购需求人范围

这是对采购需求人的要求，框架协议采购项目要么有明确的采购需求人，要么有一个明确的采购需求人范围，二者满足其一即可。

2.明确采购标的或采购标的范围

这是对采购标的的要求，即采购人要采购什么。框架协议采购项目如果不能清晰准确提出采购标的的具体技术规格、质量要求等，至少也要提出一个相对明确的采购标的范围。

3.明确需求时间范围

这是对采购需求时间的要求，即采购项目的需求时间边界在哪，要在什么时间范围内交付采购标的。由于框架协议采购针对的是不确定性采购需求，需求时间一定是一个范围，而非一个明确的时间点。

需要说明的是，同时满足上述三个条件，是采用框架协议采购需要满足的最低要求，但不是唯一要求。实践中，会根据具体采购项目的需求特点，在这三个基本条件的基础上进一步补充明确其他需求要素，进而决定具体采用哪一类框架协议。此外，对于一些非重复性的不确定性采购需求，如果在需求产生后再组织采购活动的话，难以满足企业生产经营的时效性要求，这时也可以灵活应用框架协议采购。如某公司于2026年1月，收到某非洲国家政府发布的某工程建设总承包项目初步招标文件，供各投标人提前筹备，承诺将在2026年7月发布终版招标文件并正式启动招标流程。该公司拟参与该境外项目投标，但需要为该投标活动采购配套的法律顾问服务。由于此时还没有收到正式招标文件，无法详细完整准确提出法律顾问服务需求，但若等到正式发售招标文件后再启动服务采购的话，将导致备标时间不足，严重影响投标质量。经研究，该公司拟把未来一年内为该非洲国家全域其他类似工程建设项目投标所需的法律顾问服务统一纳入框架协议采购范围，提出服务需求范围、设置框架有效期，集中实施框架协议采购，保障需求得到及时响应，有力支撑了企业参与海外市场竞争。

三、框架协议采购的分类、实践应用及其要点

（一）按照入围方式：封闭式与开放式框架协议采购

框架协议采购按照入围方式可分为封闭式竞争入围和开放式资格审查。封闭式竞争入围是在框架协议采购第一阶段，通过招标、询比、谈判等竞争性采购方式，择优确定一定数量的入围供应商，并与其签订框架协议。框架协议有效期内，除采购文件已约定的可增补入围供应商情形（如剩余入围供应商数量或供应能力无法满足采购文件要求）外，采购人不得再新增入围供应商。且框架协议对协议双方均具有法律约束力，入围供应商如无正当理由，原则上不得无故放弃入围资格或擅自退出框架协议。

开放式资格审查是在框架协议采购第一阶段，采用资格审查方式选择入围供应商，采购人只需审核供应商的资格条件，满足采购项目资格条件者即可入围。框架协议有效期内，任何愿意接受框架协议内容的供应商均可随时申请入围，经采购人按计划审核通过后即成为入围供应商；已入围的供应商也可随时申请退出框架协议。

封闭式竞争入围与开放式资格审查的核心区别在于选择入围供应商时是否经过了价格竞争程序，经过价格竞争的为封闭式，没有经过价格竞争的为开放式，突出了价格竞争的重要性。封闭式竞争入围是目前业界最常见的框架协议采购，但《采购规范》并未排除以开放式资格审查作为框架协议采购一阶段采购的情形，体现了标准的灵活性、前瞻性。企业需要根据内部管理要求和采购需求特点自主选择决定是采用开放式还是封闭式，对于开放式框架协议，采购人应该制定入围资格审查工作计划，按计划有序开展审查工作。

（二）按照价格竞争次数：一次价格竞争和两次价格竞争框架协议采购

《采购规范》中并没有直接提出按照价格竞争次数的分类，但从相关条款内容中能够看出，框架协议采购存在一次价格竞争和两次价格竞争两种模式。一次价格竞争是在框架协议采购两个阶段中的任意一个阶段，通过招标、询比、谈判、竞价等竞争性方式组织完成供应商价格竞争。价格竞争可以发生在第一阶段选择入围供应商时，也可以发生在第二阶段确定成交供应商时。两次价格竞争是在框架协议采购两个阶段分别各自进行价格竞争，第一阶段进行价格竞争约定计价规则或最高限价，第二阶段价格进行竞争择优选定成交供应商并确定最终成交价格。

鉴于框架协议采购在实践中总被诟病供应商竞争程度较弱、存在合规风险漏洞的问题，《采购规范》特别提出了框架协议采购的价格竞争原则，明确要求“框架协议采购分两阶段并通过至少一次价格竞争完成采购交易”，并提出“采用一次价格竞争时，淘汰参与价格竞争的供应商数量宜不少于50%；采用两次价格竞争时，每次淘汰参与价格竞争的供应商数量宜不少于30%”。此举为采购人提供了实施指引，同时也为监管部门提供监管依据，有助于消除企业在应用框架协议采购时的顾虑，进一步发挥框架协议采购的效能。需要指出的是，实践中还需要根据采购需求特点、框架协议周期、市场潜在投标人数量等情况设置淘汰率，不能一概而论。

（三）按照第一阶段协议约定要素：定商、定商定价和定商定价定量框架协议采购

《采购规范》针对采购项目的供应商资格能力、需求人、需求时间范围、需求品类范围、需求规格或范围、需求数量范围或占比、计价规则或基准价格七个要素，按照第一阶段协议约定要素的差异将框架协议采购分为定商、定商定价和定商定价定量三种。

1.定商框架协议采购

定商框架协议采购是采购需求仅满足了框架协议采购的最小适用条件，即明确的采购需求人或采购需求人范围、明确的采购标的范围、明确的需求时间范围。由于采购标的仅仅是一个品类范围，并没有具体的需求技术规格，更没有具体的需求数量、时间等要求，采购人只能提出针对该品类范围的最基本的供应商资格能力要求，响应供应商只需提供资格能力证明文件，无需也无法响应报价，因此也不可能存在价格竞争。采购人审核供应商资格能力，满足条件者即入围供应商。由于定商框架协议第一阶段选择入围供应商时不存在价格竞争，只是通过资格审查方式选择入围供应商，需要在第二阶段开展价格竞争，确定成交供应商和成交价格。这是典型的开放式资格审查及一次价格竞争框架协议。

实践中，定商框架协议采购、资格预审以及供应商库存在一定的相似性，容易混淆。定商框架协议采购作为一种采购组织形式，有明确的品类范围、有效期和预约合同效力，且双方须签订框架协议，后续采购活动必须从入围供应商中选择。资格预审是在采购发起阶段、采购响应前进行供应商资格审查的一种方式，其审核结果仅作为供应商参加特定采购项目投标响应的资格依据，双方不签订框架协议。供应商库则是企业管理供应商的一项手段，本质上是供应商的信息集合，并不直接产生采购合同权利义务关系（见表1）。

2.定商定价框架协议采购

定商定价框架协议采购，是采购人虽不能确定采购需求数量、需求时间等，但能明确提出采购标的的规格型号、技术参数或技术参数范围。基于此，采购人不仅能提出针对该采购标的的资格能力要求，还能据此要求供应商响应报价，从而开展价格竞争，择优选择匹配需求的入围供应商。实践中，定商定价框架协议采购第一阶段约定的价格可以是固定价、可调价或者最高限价。其中，固定价是在框架协议有效期内，供应商向采购人提供工程、货物或服务的价格在任何情况下固定不变；可调价是在框架协议有效期内，可按照协议约定的价格调整机制对采购价格进行调整（如根据铜、铝等有色金属原材料价格指数波动情况和货物中原材料占比联动调整货物采购价格）；最高限价是采购人与入围供应商在框架协议中约定的，供应商向采购人提供工程、货物或服务的最高价格。采用固定价模式的是一次价格竞争，采用最高限价模式的是两次价格竞争。

国家电网公司针对需求频次高、技术要求统一、价格标准明确的服务采购和市场化项目物资采购需求，采用框架协议（自主执行）采购组织形式，这是封闭式一次价格竞争的定商定价框架协议采购。第一阶段选用招标、询比、谈判采购方式确定入围供应商（选用招标方式的1个标包确定1名入围供应商，选用询比、谈判采购方式的1个标包确定多名入围供应商）、单价或定价规则、技术要求、执行限额规则、协议期限、付款方式、服务承诺等内容；第二阶段由需求部门（单位）按照采购文件和框架协议约定直接确定成交供应商。针对经营活动承揽的市场化项目产生的采购需求，采用框架协议（二阶段采购）采购组织形式，这是封闭式两次价格竞争的定商定价框架协议采购。第一阶段选用询比、谈判采购方式确定入围供应商（1个标包确定多名入围供应商）、单价或定价规则、技术要求、协议期限、付款方式、服务承诺等内容；第二阶段待经营承揽项目落地后由采购或需求部门（单位）根据采购文件和框架协议约定，通过询比、谈判、竞价等方式再次进行价格竞争，从入围供应商中确定成交供应商。

3.定商定价定量框架协议采购

定商定价定量框架协议采购是在定商定价的基础上，能够进一步确定具体技术规格所对应的需求数量范围，供应商据此响应报价，开展价格竞争，采购人择优选择匹配需求的入围供应商。在此情形下，采购人通过竞争性采购方式选择入围供应商、确定价格或定价规则以及数量区间或份额分配。

实践中，定商定价定量框架协议与批量集中采购所订立的分批交付长期合同有较高的相似性，亦容易混淆。定商定价定量框架协议采购是“两阶段”采购，第一阶段仅能通过需求预测提出一个需求数量范围，与入围供应商约定需求数量范围等要素，属于预约合同；第二阶段确定具体采购需求，通过直接下单或二次竞争的方式确定成交供应商，签订本约合同。分批交付的批量集中采购是“一次采购、分期履行”，采购发起时就能准确提出具体的采购需求数量等要素，通过一次性竞争选择确定成交供应商、价格及总数量，签订一份包含分批交付条款的本约合同，后续仅按约定分批执行交付（见表2）。

国家电网公司针对全年需求频次高、需求总量大但单次需求量小、需求时间地点不确定的电网物资采购需求，采用框架协议（协议库存）采购组织形式，这是封闭式一次价格竞争的定商定价定量框架协议采购。第一阶段选用招标方式确定入围供应商（1个标包确定1名中标供应商）、单价或定价规则、技术要求、执行限额、协议期限、付款方式、服务承诺等内容；第二阶段由采购部门根据实际需求和约定的匹配规则，以供货下单方式确定供应商，分批或分期开展物资匹配工作。针对全年需求频次高、竞争充分、需求量大但单次需求量小、需求时间地点不确定的非电网物资，采用框架协议（统一匹配）采购组织形式，这是封闭式一次价格竞争的定商定价定量框架协议采购。除了第一阶段可选用招标、询比、谈判等多种采购方式确定入围供应商（选用招标方式的1个标包确定1名入围供应商，选用询比、谈判采购方式的1个标包确定多名入围供应商）、单价或定价规则、技术要求、执行限额规则、协议期限、付款方式、服务承诺等内容外，其他原则基本与协议库存模式一致。针对需求数量、时间、地点等具体明确的输变电项目物资采购需求，采用批量集中采购组织形式，归集全网多个需求人的采购需求，明确提出物资需求技术规格、需求数量、交货时间、地点等要素，通过招标方式竞争选择中标供应商，确定中标价格。

四、框架协议采购与采购交易方式、其他采购组织形式的兼容组合

（一）框架协议采购与采购交易方式的组合

采购组织形式是采购人在开展采购活动中，部署、安排各项资源配置、人员构成分工以及各项活动关系的具体形态，解决的是如何组织实施采购活动的问题；采购交易方式则回答了在采购交易中如何寻找、评估和选择成交供应商的程序方法，两者呈现“组织形式为体，交易方式为用”的紧密关系。框架协议采购的两阶段性提供了更为广阔的与采购方式组合的空间。理论上，框架协议采购第一阶段可以选择招标、询比、谈判、资格审查入围等方式，第二阶段可针对性选择邀请招标、邀请询比、邀请谈判、邀请竞价等方式或直接选定方式。两阶段选择的竞争方式一般不相同，第二阶段供应商确定方式应在第一阶段的采购文件和签订的框架协议中予以明确。

传统观点认为，招标方式只能存在于批量采购这种组织形式，不能与框架协议采购组合使用。但实践中，对于采购需求相对明确、采购标的具有竞争条件、采购时间充裕的框架协议采购项目，采购人为保证公平、高效竞争，倾向于采用招标的程序筛选入围供应商。如前所述，针对非依法必须招标的配网物资，国网公司框架协议（协议库存）采购项目就是采用招标方式确定入围（中标）供应商，这是框架协议采购与招标方式的经典组合。《采购规范》积极吸纳了“框架协议招标”这一组合创新，采购人可以根据采购项目需求和竞争性条件，以招标方式确定一家或多家入围供应商。

（二）框架协议采购与其他采购组织形式的组合

框架协议采购并非独立于其他采购组织形式，而是能与其他采购组织形式有机融合、协同运作，形成“以框架协议为骨架、以其他组织形式为策略”的复合架构。它不仅能应用于集中采购，也能应用于分散采购，还可应用于电子商城采购。尤其是框架协议采购与电子商城采购的结合，既发挥了框架协议采购“两阶段实施、分步确定要素”在满足高频次、不确定性需求上的优势，也发挥了电商采购“可视化、可快速检索、可高效比选”的优点，为解决标准工业品、低值易耗品、通用服务等采购发挥了重要作用。

如针对文件盒、签字笔、双面胶以及打印机、硒鼓等办公用品，国网公司采用框架协议（电商交易）采购组织形式，第一阶段选用询比、谈判采购方式确定入围供应商（1个标包确定1名或多名具有自主电商平台的供应商为入围供应商）、单价或定价规则、技术要求、执行限额规则、协议期限、付款方式、服务承诺等内容；第二阶段需求部门（单位）按照实际需求在电商平台上可视化检索、比选，直接选择采购所需商品，向供应商下单采购，在电商平台上完成结算，极大地提高了相应品类物资的采购效率效益效能。

五、结语

框架协议采购作为一类特殊的采购组织形式，实践中还存在大量的创新应用，文中所举多为一家之言，难免挂一漏万。未来仍需持续开展实践总结与模式优化，探索推动框架协议采购相关团体或行业标准的研究起草与发布实施，为多样化实践提供更具针对性的规范指引。同时，随着市场化改革持续深入推进以及供应链理念深入发展，企业生产经营采购在维护供应链系统连续稳定、敏捷协同和韧性安全的自然本源属性要求愈加凸显，迫使企业生产经营采购要从传统项目式采购向供应链采购发展演进，推进采购管理向提升供应链韧性和长期价值创造转型。框架协议采购以相对长期的合作框架为基础，可以将潜在采购需求与供应资源进行预先整合，一定程度上打破了传统项目式采购单次交易的局限性，契合了供应链采购长期协同的部分需求。未来，框架协议采购必将是国有企业从项目式采购向供应链采购发展的重要载体形式，业界需要深化研究交流，共同规范推进这一转型进程。

END

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