动辄亿元以上的城市环卫服务，为什么偏爱单一来源采购？
- 2025-05-26
项目名称: 动辄亿元以上的城市环卫服务，为什么偏爱单一来源采购？
招标公司: 北京城市副中心
中标公司: 北京通州京环环境服务有限公司、北京环卫集团房山有限公司、深圳玉禾田智慧城市运营集团有限公司
采购标的物: 环卫作业服务项目、环卫一体化作业服务、垃圾分类及环卫运行能力提升项目
项目地区：北京 北京
粗略统计了今年全国招标完成的 12个重大城市环卫服务项目，中标金额都在1亿元以上。根据数据统计， 12个项目中采用公开招标方式采购的有8个，占比66.7%；采用单一来源采购方式的有4个，占比33.3%。12个项目中按中标企业属性划分，国企中标数量9个，占比75%；民企中标数量3个，占比25%。 深圳玉禾田智慧城市运营集团有限公司中标两个，其中一个是长达 20年服务期的六盘水市钟山区垃圾分类及环卫运行能力提升项目。
采用单一来源采购方式的项目有：肥西县 “城市管家”项目、北京市房山区环卫业务服务项目、莆田市城市大管家项目、江苏海州区环卫作业服务项目。
通过以上统计数据，可以看出在城市环卫服务领域，国企占据主导地位。也可以看到公开招标方式采购占比大于单一来源采购方式，但是单一来源采购方式也占到了 4个，比例也不算小了。
其实在城市环卫服务领域在之前年份，采用单一来源采购方式的，不在少数。比如 2024年1月， 北京城市副中心 80平方公里环卫一体化作业服务，采用单一来源采购，中标单位北京通州京环环境服务有限公司(北京环境卫生工程集团有限公司（下属子公司），中标金额15.42亿元/3年。
比如 2021年粗略统计，全国 环卫市场成交 17个千万级和亿元级单一来源采购项目，合同总额近14亿元 。
本文对采用单一来源采购的理由、中标单位解析、地方政府喜欢采用单一来源的成因、法律条文分析等方面，来阐述环卫领域采用单一来源采购的现象。
❶以上案例采用单一来源采购方式的理由
▲ 北京城市副中心 80平方公里环卫一体化作业服务
采用单一来源采购理由： 2016年通州区政府与北京环境卫生工程集团有限公司 签订《通州区人民政府与北京环卫集团环卫发展合作框架协议》 ，以及 2018年审议通过的《北京城市副中心环卫一体化服务实施方案》明确北京城市副中心实行环卫一体化服务，充分发挥京环公司专业优势，促进副中心环卫质量提升。 京环公司前期对我区环卫事业开展 7.7亿元投资，为副中心提供就业岗位4000余个。 承担疫情防控、创城创卫及冬奥、副中心马拉松等保障任务，为展示副中心城市面貌及打造高质量人居环境做出贡献。因此，为保证环卫服务的延续性以及节约政府投资，根据《中华人民共和国政府采购法》第三十一条及《中华人民共和国政府采购法实施条例》第二十七条之规定，本项目须按单一来源方式进行采购，拟定的唯一供应商为北京通州京环环境服务有限公司，就相关服务区域以单一性来源方式与京环公司 签订 3年（2023-2026年）续约协议。
▲肥西县“城市管家”项目
采用单一来源采购三个理由：
1.数据平台的专业性和兼容性： 肥西县 “城市管家”项目实施后，需搭建包含全域范围内垃圾全生命周期 数字化管理、市政设施道路桥梁巡检、自然环境及突发情况等应急响应、智慧环卫、智慧渣土、执法办案平台等一体化的智慧管理平台，运行过程中展示各项数据，根据大数据调配各项资源，实现 “一网统管、一屏统揽”。信息化平台运维需要运用大数据分析、云计算、物联网等技术，涉及大量的城市管理数据和信息化系统，要求供应商专业性程度高，才能保证城市管理运行精细化、长效化、智慧化。 肥西县乡联环境科技有限公司、肥西县乡建工程有限责任公司在前期服务过程中，已根据肥西县城市实际情况自主开发了一套具有知识产权的智慧管理平台，同时具有多项智慧城市软件著作权，且有多年城市运营管理数据资源，已整合城市管理领域智慧化项目，实现了与城市现有的各类数据资源有效对接和共享， 平台创新 “基础平台+智慧执法、智慧环卫、智慧渣土等应用场景”模式，全面优化工作机制、流程，绘制肥西县建成区及12个乡镇园区城市管理地图，汇聚城市管理数据资源上亿条，城市治理数据底座更加夯实、城市感知运营能力更加全面、数据分析应用更加成熟。该项目涉及人员个人基本信息、车辆基本信息、人员与车辆运行轨迹、执法办案等政务数据，对数据安全具有特殊要求。 新的供应商若参与项目，将导致现有数据割裂，无法在短时间内实现与现有数据平台无缝对接，会增加系统整合的难度和成本，无法保证平台的专业性和兼容性，甚至影响平台的正常运行。
2.服务稳定性和延续性的要求： 目前，肥西县全域已由肥西县乡联环境科技有限公司、肥西县乡建工程有限责任公司提供城市管理相关服务，且服务质量得到了认可。 其中：包括规划建成区的道路清扫保洁、公厕及垃圾站管理、市政管养、绿化养护及公园管理、重大节假日文化元素宣传、重大活动氛围营造以及 12个乡镇园区农村环境治理，并且通过公开招标形式依法取得肥西县30年污水处理特许经营权项目，已深度融入城市管理体系， 现有各类专业技术人员 29名，一线员工5000余名，专业化城市保障作业车辆300余台，实现城市公共服务作业流程全覆盖， 构建了完善的运营服务体系，熟悉城市的地理环境、管理现状和市民需求。 如增加不同供应商，易出现现实工作中界面模糊等问题致使的服务衔接不畅，增加城市管理工作沟通成本、人力成本，与 “城市管家”项目初衷相违背，对项目的稳定性和延续性产生不利影响。
3.应急处置能力的保障 ： 城市管理工作中，经常会遇到各类突发应急事件，如自然灾害、公共卫生事件、重大保障活动等。肥西县乡联环境科技有限公司、肥西县乡建工程有限责任公司作为县属国有企业，拥有高度的政治站位，勇担社会责任的意识，在过往的服务中，已建立了一套成熟的应急处置机制和 17支专业的应急处置队伍（6支建成区应急处置队伍，11支乡镇农村应急处置队伍），具备完善的应急处置能力。 新供应商难以在短期内具备应对特殊天气及突发情况等应急处置能力，不利于城市应急管理工作的正常开展。 肥西县乡联环境科技有限公司、肥西县乡建工程有限责任公司 满足 “城市管家”项目数据平台的专业性、兼容性和保密性，提供稳定可延续的服务，便于“城市管家”项目统一管理与考核，保证服务质量，有效保护现有的城市管理成果。
论证小组一致认为本项目符合《中华人民共和国政府采购法》第三十一条第（一）项之规定：只能从唯一供应商处采购的；《中华人民共和国政府采购法实施条例》第二十七条规定：政府采购法第三十一条第一项规定的情形，是指因货物或者服务使用不可替代的专利、专有技术，或者公共服务项目具有特殊要求，导致只能从某一特定供应商处采购。论证小组建议本项目采用单一来源采购方式，单一来源采购供应商为肥西县乡联环境科技有限公司、肥西县乡建工程有限责任公司（联合体）。
▲北京市房山区环卫业务服务项目
采用单一来源采购理由： 北京环卫集团房山有限公司 是依据《房山区人民政府与北京环卫集团环卫发展合作框架协议》在房山区注册成立的专业公司，主要负责实施房山区环卫业务服务。 自成立至今，北京环卫集团房山有限公司累计投资约 11亿元（人民币） ，用于对房山区现有环卫作业设施、设备进行维修维护；根据国家及北京市环境卫生作业要求及环卫设施运行要求对设施、设备进行提标改造；购置新的设施、设备、车辆。通过对设施设备以及技术的投入，提升了房山区环卫处理能力及水平，保证了房山区环卫处理设施的正常运行和房山区环卫业务服务内容的顺利实施。 北京环卫集团房山有限公司是目前唯一一家在作业设施、设备和车辆、作业服务等方面完全满足房山区环卫业务服务项目采购需求的供应商， 符合《中华人民共和国政府采购法》第三十一条第一项 “只能从唯一供应商处采购”，及《中华人民共和国政府采购法实施条例》第二十七条“政府采购法第三十一条第一项规定的情形，是指因货物或者服务使用不可替代的专利、专有技术，或者公共服务项目具有特殊要求，导致只能从某一特定供应商处采购。”的情形，故本项目应采用单一来源方式采购。 因此，为保证环卫服务的延续性以及节约政府投资， 根据《中华人民共和国政府采购法》第三十一条及《中华人民共和国政府采购法实施条例》第二十七条之规定，本项目须按单一来源方式进行采购，拟定的唯一供应商为北京环卫集团房山有限公司，就房山区环卫业务服务采购项目以单一性来源方式与北京环卫集团房山有限公司签订三年的协议。
▲ 莆田市城市大管家项目
采用单一来源采购理由： 公告所附专家论证意见显示， 考虑到本项目的复杂性、内容涵盖面广，为充分发挥现有专用设施设备、数据平台、车辆的经济效益，减少国有资产的闲置和流失， 符合《中华人民共和国政府采购法实施条例》第二十七条规定的内容，该项目属于公共服务项目且具有特殊要求，只能从某一特定供应商处采购。
▲江苏海州区环卫作业服务项目
采用单一来源采购四个理由：
（一）保障服务稳定性及延续性。 江苏海州环卫集团有限公司 已承担本区域环卫服务，建立了完善的人员管理、设备调度及应急响应体系，熟悉区域环卫需求特点（如老旧街区、商业密集区等特殊场景），且服务质量已得到认可。延续原供应商可确保服务标准、作业流程的连贯性。
（二）保障社会稳定性。 项目关系到环卫工人社会特殊群体就业生存和权益保障，由于采购方将原有的环卫人员经过打包后由江苏海州环卫集团有限公司进行了接收， 现有一线员工 2500人。原供应商与现有环卫工人已签订长期或固定期限劳动合同，已为工人建立相对稳定的薪酬体系（如基础工资+绩效补贴）及福利政策（如高温津贴、节日慰问等），符合“稳就业、保民生”政策导向。
（三）应急处置能力保障。 城市管理工作中，经常会遇到各类突发应急事件，如自然灾害、公共卫生事件、重大保障活动等。江苏海州环卫集团有限公司 作为区属国有企业，拥有高度的政治站位，勇担社会责任的意识，在过往的服务中，已建立了一套成熟的应急处置机制和专业的应急处置队伍，具备完善的应急处置能力。
（四）节约财政投资。 江苏海州环 卫集团有限公司 已配置专用环卫设备（环卫专业作业车辆约 400辆，除雪专业车辆设备约170台），具备完善的信息化管理系统，办公及设备停放场地40000m2，避免重复投资。
综上所述，本项目符合《中华人民共和国政府采购法实施条例》第二十七条规定：政府采购法第三十一条第一项规定的情形，是指因货物或者服务使用不可替代的专利、专有技术，或者公共服务项目具有特殊要求，导致只能从某一特定供应商处采购。
❷以上单一来源采购案例中标单位解析
▲ 北京城市副中心 80平方公里环卫一体化作业服务：中标单位北京通州京环环境服务有限公司， 控股股东为北京环境卫生工程集团有限公司，股比为 70%； 另一大股东为北京潞州绿源环境科技有限公司，股权占比 30%，北京潞州公司是北京通州城市建设运行集团有限公司全资控股国有企业。
▲ 肥西县 “城市管家”项目：中标单位 肥西县乡联环境科技有限公司、肥西县乡建工程有限责任公司 ， 均为 肥西县乡村振兴投资集团有限公司全资控股的国有企业。
▲北京市房山区环卫业务服务项目：中标单位 北京环卫集团房山有限公司 ， 控股股东为北京房山城市建设投资有限公司，股权占比 65.7143%。而北京房山城建公司股权结构有几层架构，但最终穿透来看由房山区国资委全资控股。 中标单位另一大股东为北京市环境卫生工程集团有限公司，北京市政府全资控股。
▲ 莆田市城市大管家项目：中标单位 莆田市资源循环集团有限公司， 为 莆田市城市建设投资开发集团有限公司全资子公司，而莆田市城投集团控股股东为莆田市国资委，股权占比 90%， 另一大股东为福建省财政厅，股比为 10%。
▲江苏海州区环卫作业服务项目：中标单位 江苏海州环卫集团有限公司， 为江苏海州发展集团有限公司全资控股国有企业，最终股权穿透看为连云港市人民政府办公室全资控股。
❸地方政府在类似城市环卫领域，为什么喜欢采用单一来源采购方式？
一是可能出于 “地方保护主义”的需要。 因为在服务类四种政府采购方式中，公开招标方式是竞争最激烈的，非招标方式中竞争性谈判、竞争性磋商采购方式也具有一定的竞争性，非招标方式中的单一来源采购竞争相当于是没有的，纯粹属于指定性质的。
二是可能出于维护社会稳定需要。 该些案例当中，中标单位都是原来事业单位改制成国有企业，环卫性质的国有企业有大量的工人需要养活，所以有社会维稳的需要。
三是可能出于地方税收保护的需要。 地方国企中标，企业税收将会全部留在地方，在经济不景气的大背景下，蚂蚱腿也是肉啊。
四是可能出于 GDP增长的需要。 毕竟，地方国企中标，每年完成的产值是要统计到地方国民经济数据中的。被外地企业中标， GDP没了不说，相当于招商引资失败了一次。你看，5个案例，中标单位就算是与外地国企合资的国企也是注册地在项目所在地，可能就是这个考虑。
五是可能出于做大做强地方国企的需要。 在中央明确提出要做大做强国有企业的大背景下，很多地方政府也是响应中央号召，以上 5个案例，应该也有这方面的考虑。
❹以上5个单一来源采购案例是否合法合规？
以上案例采用单一来源采购的理由均为：符合 《中华人民共和国政府采购法》第三十一条第一项 “只能从唯一供应商处采购”，及《中华人民共和国政府采购法实施条例》第二十七条“政府采购法第三十一条第一项规定的情形，是指因货物或者服务使用不可替代的专利、专有技术，或者公共服务项目具有特殊要求，导致只能从某一特定供应商处采购。”的情形
而且 5个案例中都是特指这一款情形：或者公共服务项目具有特殊要求，导致只能从某一特定供应商处采购。
至于 5个案例中公共服务项目具有特殊要求的理由，还是比较“牵强”的。 由于该些中标单位都是以前年度的城市环卫服务单位，什么中标单位更熟悉当地市场，能更好响应当地政府要求和应急保障需要？什么中标单位的庞大工人后续就业问题？什么中标单位能够更好保障服务质量？什么中标单位在当地环保领域已经投入巨额资金？什么中标单位能够保障环卫数据平台服务的完整性，保证数据接口接入的稳定性、可靠性？什么原服务单位中标，能够避免重复投资？
其实，这些都不是 “ 公共服务项目具有特殊要求，导致只能从某一特定供应商处采购 ”的理由。 举个很简单的例子，就以北京两个案例为例，房山区和通州区的环卫项目，除了中标单位 北京通州京环环境服务有限公司和 北京环卫集团房山有限公司 ， 北京市环境卫生工程集团有限公司满不满足要求呢？
其他更多的 环卫项目 都不是采用单一来源采购的，很多项目都存在以上 5个案例的理由，也是原有环卫服务单位，但是哪些项目，限额以上都采用公开招标采购方式，限额以下采用竞争性谈判、竞争性磋商采购方式。
所以以上 5个案例都涉嫌违反中央全国统一大市场建设精神和公平竞争审查条例，道理是有一定道理的，但是没有竞争性。 长期以往，处于封闭环境下的企业市场竞争力也好，技术创新、管理创新也好，财政资金节约也好，都将陷入僵局。
结语：单一来源采购方式由于带有指定性，需要慎之又慎的使用，宁可按照法律规定理解的严一点。关键还是要处理好地方利益和全国整体利益的关系，怎么样有利于 “公开公平公正”三公原则，怎么样有利于建设全国统一大市场，就要怎么干。
目前，在公共资源交易领域，各地存在着诸多妨碍市场竞争的行为。之前，本人也分析了政府和社会资本合作、工程总承包、评定分离等模式，脱离政策初衷被某些地方政府滥用乱用的情形，严重违背了市场有效竞争的宗旨。
引用梁启超一句话： 物竞天择势必至，不优则劣兮不兴则亡 ！
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