国外招标采购监管制度机制及对我国的启示
- 2025-07-12
项目名称: 国外招标采购监管制度机制及对我国的启示
项目地区：北京 北京
本文首发于《招标采购管理》2025年第3期。
徐致远 习近平经济思想研究中心
吴皓玥 国家发展改革委培训中心
摘要： 本文梳理总结了有关国家和国际组织关于招标投标采购监管和争议解决的一些共性机制做法，旨在为创新完善我国招标投标监管体制机制提供经验参考。作者研究认为：一是要聚焦依法必须招标项目加强行政监督，完善多元化争议解决机制；二是充分保障公民法人投诉举报权利，并建立遏制恶意投诉行为机制；三是加强工程建设一体化监管，加大对围串标犯罪行为的刑事处罚力度。
关键词： 国外招标采购监管；争议解决；恶意投诉；围串标治理
招标投标是各种矛盾纠纷和腐败问题的易发多发领域。二十届中央纪委四次全会强调，着重抓好工程建设和招标投标等领域系统整治。2025年政府工作报告提出，改革完善招标投标体制机制。如何对招标投标进行有效监管是各国普遍面临的难题，有关国家和国际组织均对此进行了长期探索，积累了有益经验。党的二十届三中全会强调，主动对接国际高标准经贸规则。学习借鉴国外招标采购监管制度机制和有关做法，进一步完善我国招标投标监管体制机制，既有助于提升招标投标监管效能，也是对接国际高标准经贸规则的题中之义。本文梳理总结了有关国家和国际组织关于招标投标采购监管和争议解决的一些共性机制做法，以期为创新完善我国招标投标监管体制机制提供经验参考。
一、国外招标采购监管制度机制的主要特点
本文对联合国贸易法委员会、世界贸易组织、世界银行、欧盟等国际组织和美国、英国、法国、德国、日本、韩国、新加坡等国家的招标采购监管制度进行梳理，分析比较其监管主体、监管措施、救济途径、违法后果等。概括起来，国外招标采购监管体制机制有以下三个方面突出特点：
第一，强调招标采购程序公开透明，保障各类主体提出异议权利。 国外招标采购规则非常注重公开透明原则，要求招标方公开招标信息，确保所有潜在供应商都能平等获得招标信息，并有平等的机会参与竞争。例如，法国《公共采购法典》详细规定了公共采购合同从签订环节到履行阶段采购主体的一系列法定义务，采购金额若达到一定阈值必须采取竞争程序，发布公告、公开招标。采购主体一旦违反，便可能面临行政或司法检视。韩国自2002 年起，利用政府办公网络化基础较好、网络普及率高、网上金融较为成熟的优势，将政府采购从线下交易改为线上交易，建立“国家卖场”专用网站进行政府采购。此举除了提高政府工作效率、节约财政资金和仓储成本外，最大的好处在于所有的招标采购流程都被记录并在网络公开，同时切断了采购员和供应商之间寻租的机会，提高了政府采购透明度，降低了政府采购腐败的可能性。在保障各类主体均能充分获取招标采购有关信息的同时，国外招标采购规则还注重保障各类主体提出异议的权利，从而进行有效的权利救济和社会监督。例如，世界银行将潜在申请人、投标人、建议人、咨询顾问等都列入提起质疑程序的利益方。法国规定，中标人（进入履行阶段则为合同相对人）、未中标的竞标人，甚至未参与投标的潜在投标人等利益相关方均有权依法采取相应的紧急程序，径直主张采购程序重大瑕疵、采购合同无效或部分条款无效等。
第二，强调监督机构的独立性、公正性，坚持行政监督与司法监督并行。 对于招标采购中的矛盾纠纷，国外招标采购制度鼓励供应商首先向采购实体提出重新审议的申请，通过双方磋商解决争议；如果不能解决，则可向独立机构提起质疑程序，或者向司法机关寻求司法救济。例如，世界贸易组织《政府采购协定》规定国内审查程序中，每一协定的参加方应当建立或者指定至少一个独立于采购实体的公正的行政或司法主管机关，接受并审查供应商在一涵盖采购中产生的质疑。如果是前述所指主管机关以外的机构对投诉进行初次审理，则参加方应当确保供应商可以对初审决定向一个公正的行政或司法主管机关提起上诉，该主管机关独立于其采购是投诉对象的采购实体。一般而言，大陆法系国家更习惯通过行政监督的方式处理招标采购中的争议。例如，德国设置了不同部门对采购活动进行监管，其中经济部经济发展政策司负责制订政府采购政策法规；经济部卡特尔局负责投诉处理事务；财政部负责政府采购预算和采购资金支付管理；审计部门负责对政府采购资金使用进行审计监督；联邦和各州政府采购审查办公室负责应供应商请求对采购活动进行审查。日本设立了独立的政府采购审议委员会，负责审议各项申诉，若发现已执行的采购中有不符合《政府采购协定》规定或其他适用规则的，则拟定建议书送政府采购机构查处。委员会由政府采购方面学者、专家和退休官员等组成。法国的体制比较特殊，实行监督部门与处理争议部门二分法，政府采购委员会是政府采购的监督部门，行政法院负责处理投诉事项，两者是完全独立的系统。英美法系国家除行政监督外，更加注重司法监督。例如，美国规定，未中标人对采购过程或者中标结果有异议的，可以提起抗议，或向联邦索赔法院起诉；政府采购官员发现供应商在政府采购活动中存在违法违规情形的，可以向供应商提出抗议，也可以进一步向法院提出抗议。新加坡成立专门的裁决法庭对招标采购活动中产生的争议进行裁决。仲裁法庭可以对招标文件的修改、损失的赔偿和仲裁费用的支付等进行裁决。法庭人员不得和采购项目存在利益关系，以确保裁决的公平性。
第三，强调申诉审查程序的严格性，审查处理周期较长，效率让位于公平。 国外招标采购制度特别注重采购程序及结果的公正性，如果相关主体提起申诉程序，会导致招标采购程序的中止，或者合同的暂停生效，直至处理完争议。例如，联合国贸易法委员会《公共采购示范法》规定，独立机构处理质疑投诉时，必要的情况下可以在采购合同生效之前随时下令暂停采购程序，或者下令暂停履行已生效的采购合同或暂停执行已生效的框架协议。法国规定，无论在合同订立阶段还是合同履行阶段，无论合同被识别为行政合同还是私法合同，一旦符合条件的采购主体未完全、适当履行公开招标程序所要求的各项法定义务，相关主体有权依法采取相应的紧急程序，主张采购程序重大瑕疵、采购合同无效或部分条款无效等。法官须在审理时限内作出裁决，如中止采购、命令采取竞争程序、终止采购，或判令合同中止履行、无效或部分无效以及经济处罚等。直接由法院介入，可以一次性解决矛盾，同时也保证了争议处理机构的独立性，但行政法院需要对案件展开充分调查，审判压力大，需要耗费相当高的财务和时间成本。德国在审查程序方面规定，采购金额达到20万欧元以上的货物服务、500万欧元以上的工程项目，一旦受到投诉审查即须暂停招标采购活动。世界银行也规定在任何投诉妥善解决之前，借款人不得进行下一阶段的采购程序，包括授予合同。同时，在严格的审查程序之下，参与招标采购活动相关主体的行为一旦被认定违法，将受到严厉的处罚措施，并承担相应赔偿责任。例如，联合国贸易法委员会、世界贸易组织、欧盟的采购规则均明确违法主体应对投诉人产生的损害进行赔偿。新加坡专门针对供应商失信违约设立“禁止招标委员会”。委员会有权对资质较差、信誉不良或表现不佳的供应商进行行政裁决，禁止其一定期限内参与政府采购活动，并向所有政府采购注册机关发出通告，取消其注册资格。
二、借鉴国外机制做法完善我国招标投标监管制度的建议
总体来看，有关国家和国际组织建立了比较系统、全面的招标采购法律制度体系和执行监督机制，在构建多元化监督和权利救济体系、强调监督机构与采购实体的独立与分离、注重发挥司法机关在处理矛盾纠纷方面的作用、细化并严格履行审查程序、强化合同履约阶段监管以及对违法失信行为严厉追责等方面，可为我国完善招标投标监管体制机制提供有益借鉴。
一是聚焦依法必须招标项目加强行政监督，完善多元化争议解决机制。 当前我国招标投标的监督以行政监督为主，交易主体多数情况下还是倾向通过行政途径解决招投标活动中的矛盾争议，调解、仲裁、诉讼等争议解决机制作用发挥不够。然而，随着市场经济的发展和招投标市场的日益繁荣，招标投标行政监督部门面临着越来越繁重的监管任务。对此，建议借鉴国外行政监督与司法监督并重的做法，构建多元化招标投标监督和权利救济体系。一方面，修改完善《招标投标法》相关条款，明确“有关行政监督部门对依法必须进行招标项目的招标投标活动实施监督”，以便让行政监督部门聚焦于依法必须进行招标的项目。另一方面，对于非依法必须进行招标的项目，增加引导各类经营主体通过民事法律途径解决争议和纠纷的内容，如果非依法必须进行招标的项目产生争议，或经营主体由此而受到损失，双方可以通过民事诉讼、仲裁来主张赔偿。这样有利于使招标采购回归其本义，即招标投标是平等民事主体之间的一种缔约方式，同时，有利于落实二十届三中全会关于“防止和纠正利用行政、刑事手段干预经济纠纷”的要求，减少行政监督部门对于经营主体的自主经营活动进行过多的干涉。
二是充分保障公民法人投诉举报权利，并建立遏制恶意投诉行为机制。 社会监督对于强化监督力量，促进招标投标活动依法依规、公平公正进行具有重要意义。国外招标采购制度强调保障各类主体提出异议权利，我国2024年出台的《招标投标领域公平竞争审查规则》也明确所有公民、法人或者其他组织均有权对招标投标中违反公平竞争的政策、文件和做法提出异议和投诉，充分保障了各类主体的投诉举报权利。但与此同时，随着近年来招投标竞争日益激烈，恶意投诉呈上升之势，竞争对手之间互相举报；还有一些难以获得业务的招标中介代理机构，“转型”搞职业投诉举报，甚至多家机构搞“串通举报”，逼招标人或其代理机构掏钱“摆平”，把投诉做成了一门“生意”，社会监督异化为了不正当竞争的手段。现行《招标投标法实施条例》和《工程建设项目招标投标活动投诉处理办法》对于恶意投诉行为仅仅规定了驳回投诉和赔偿损失两种后果，处理结果过轻，不足以有效遏制。对此，建议建立遏制恶意投诉行为机制，参照《反不正当竞争法》关于诋毁竞争对手商誉的相关规定，增加对招投标中恶意投诉行为的处罚规定。同时，对于相关人员以勒索招标人及其代理机构财物为目的进行投诉举报，甚至串通起来搞投诉举报，构成《治安管理处罚法》中的敲诈勒索行为的，应当按照《治安管理处罚法》相关规定进行处罚。
三是加强工程建设一体化监管，加大对围串标犯罪行为的刑事处罚力度。 工程招投标是工程建设项目全生命周期管理中的一个环节，必须与各个环节协同配合、形成闭环，单就招投标抓招投标，难以从根本上解决招投标环节存在的问题。对此，建议借鉴国外注重招标采购全过程监管的做法，加强招投标与投资决策、质量安全、竣工验收等环节的有机衔接，提升工程建设一体化监管能力。一方面，全面推动固定资产投资项目代码与招标投标交易编码关联应用，未获得固定资产投资项目代码、未完成招标前依法必须通过的审批核准等手续的，不得进行招投标活动。另一方面，加强履约验收环节的把关与监管，建立招投标倒查制度，在履约环节、验收环节发现问题的，倒查招标投标环节，看招投标环节是否存在违法违规操作的问题。同时，借鉴国外严厉惩处招标采购活动中违法失信行为的理念，进一步加大对招标投标中各类违法违规行为特别是围串标行为的处罚力度。适当提高《招标投标法》及其实施条例中规定的罚款金额标准，研究推动修订《刑法》第二百二十三条关于串通投标罪的规定，将串通投标罪聚焦于职业组织围串标、职业陪标等情形，并提高串通投标罪的立案追诉标准和刑事处罚标准。
END
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